再生水一头连着污水治理，一头连着水资源保障，是城市中潜力巨大而又尚未充分开发的“第二水源”。2025年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》，明确提出因地制宜推进再生水等非常规水交易，健全价格形成和市场监管制度。这意味着，再生水利用正在从以工程建设和行政推动为主，转向统一配置、市场交易与政府监管协同发力的新阶段。

南京地处长江下游，水资源具有“本地水少、过境水多，丘陵水少、沿江水多，冬春水少、夏秋水多”的特征，优质水源保障对长江过境水依赖较大。发展再生水，可以减少对优质常规水的使用，进而降低污染物排放，改善河湖生态环境，推动减污降碳协同增效。近年来，南京再生水利用取得明显进展，已经基本跨过“有没有再生水利用”的起步阶段。面向“十五五”，南京应以市场化配置改革激活再生水“第二水源”价值，推动再生水从污水处理末端的达标尾水，转变为纳入城市水资源统一配置、能够精准匹配供需和规范交易的战略资源，为长江经济带水环境敏感城市探索可复制、可推广的水资源集约利用路径。

从“末端回用”转向“统一配置”，构筑“第二水源”配置新格局

再生水配置首先是一个资源配置问题。传统模式通常从污水处理厂的产能出发，考虑“有多少水可以利用”；市场化配置则要同时回答“哪里更需要、哪些用途更适合、用户愿不愿用、设施能不能送达”。因此，再生水配置应由“以供定需”转向供需双向匹配，把需求调查置于项目决策和设施建设之前。

按照“地区—行业”两个层次优化配置。地区层面，统筹各区常规水供给、水环境承载力、污水处理厂分布、输配距离和发展需求，追求全市水资源配置效率；行业层面，根据生产、生活和生态用水的功能差异，确定使用优先序和水质标准，兼顾行业公平。主城区可突出河湖生态、市政杂用和水源热泵等复合利用，江北新区及重点园区可着力培育工业冷却、设备冲洗等规模化需求，溧水等具备条件的区域可发展与热电企业相衔接的稳定用户，形成各有侧重、互为补充的配置格局。

推进统一配置，基础是摸清供需两本账。建立覆盖全市的再生水资源底图，动态归集处理规模、出水水质、可供水量、输配设施、重点用户、需求水质和用水成本等信息，形成供给清单、需求清单和项目清单。进一步把再生水纳入城市水资源供需平衡、年度用水计划、建设项目水资源论证和取水许可管理。对具备使用条件的工业、市政和生态用水项目，可以合理设定最低利用要求；对使用再生水节约出的常规水指标，可探索与用水权配置和交易相衔接，让节水者获得可感知的制度收益。

从“一水一价”转向“分质定价”，形成有效的市场价格信号

价格是再生水市场形成的关键。不同用途需要的水质不同、输配距离不同、产生的公共收益也不同，不能用一个价格覆盖所有场景。

建立“按用定质、按质定价、优质优价”的分类价格机制。再生水价格既要反映处理、输配、储存、监测等完全成本，也要考虑替代常规水所产生的资源价值以及减排、生态改善等外部价值，同时根据供需关系合理调整。不同用途不必一律进行高成本深度处理：工业冷却、道路冲洗、河道补水应分别确定水质标准和工艺要求，避免水质过度处理造成成本浪费，也要防止以低质低价损害供水安全。

对不同用户，应采取不同的价格形成方式。工业企业等经营性用户可以由供需双方协商定价，对用水稳定、规模较大的企业实行长期合同、保底水量和累进优惠，以稳定市场预期。城市生态补水具有明显的公共产品属性，受益者难以直接付费，可通过政府购买服务、合同管理和绩效付费保障合理成本。道路清扫、园林绿化等市政用水，则可把再生水使用纳入政府采购、作业定额和财政预算。市场培育初期，对需要改造内部管网和工艺的用户，可以实施精准、递减、可退出的使用端补贴，降低首次转换成本，但不能用长期普惠性低价掩盖真实成本。

再生水具有资源产品、环境产品和公共服务的多重属性，必须坚持有效市场和有为政府相结合。市场主要发挥发现价格、匹配供需、激励节水的作用，政府则要负责规划引导、标准制定、生态价值补偿、公共设施建设和安全监管。只有划清政府与市场的作用边界，分别处理好经营性用水和公益性用水的成本分担，再生水价格才能既体现资源价值，又兼顾社会承受能力和公共利益。

从“零散项目”转向“市场生态”，打通供需配置完整闭环

再生水市场的难点往往不在处理厂内，而在处理厂外。一方面，再生水不适宜远距离输送，管网、泵站和取水点投资会显著影响成本；另一方面，供水单位不清楚潜在用户在哪里，用户也不了解水质、价格和接入条件，信息不对称抬高了交易成本。南京应围绕污水处理厂、工业园区和稳定大用户，优先发展短距离、点对点、可计量的配置项目，形成若干局部市场后再逐步联网扩面。

南京已有的实践为此提供了基础。桥北污水处理厂形成了“处理厂—管网—河湖”的生态补水链条；雨花台区着手建设供需方名录库、水量水质信息库和设施图，推动企业点对点使用；江北新区试点建设再生水取水点，为道路冲洗、绿化和公厕用水提供便利；浦口探索利用再生水余热为建筑供冷供热，溧水已形成再生水用于热电机组循环冷却的工业场景。下一步应把分散探索整合为可复制的南京模式，构建“厂—网—站—点—户”相衔接的近距离配置网络。

降低市场交易成本，还需要建设统一的配置服务平台。可以依托南京数字水务和既有用水权交易基础，归集可供水量、水质等级、用户需求、接入距离和参考价格，提供信息发布、供需撮合、计量结算、价格监测和信用评价等服务。探索“再生水管家”制度，为重点园区和企业提供需求诊断、水质适配、管网接入、合同设计等“一户一策”服务，把潜在需求转化为可实施项目。鼓励专业化运营企业、节水服务机构和社会资本参与设施建设运营，在权责清晰、风险可控的前提下形成多元供给主体。

市场能够持续运行，最终要靠规则和信任。应按照不同用途建立水质分级和准入标准，完善在线监测、分类计量、合同责任、价格公示、风险预警和应急处置制度，明确污水处理厂、运营企业、使用单位和监管部门的责任边界。特别是工业利用和公共空间利用，既要保障水质稳定，也要防止误接、误用和交叉污染。通过全过程可追溯监管，把“达标水”变成用户敢用、愿用、长期用的“放心水”。

（来源：南京日报  金巍）