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作者：石 则
国家发展改革委员会在其网站上公布了《城市供水定价成本监审办法（试行）》（征求意见稿），目的是广泛吸纳各方意见，提高制定《城市供水定价成本监审办法》的科学性、客观性、公正性和可操作性。立意和出发点是好的，应该充分肯定。由于我国供水行业及其产品既有公用性又有垄断性，既有商品性又有福利性，既讲企业利益，也讲社会责任，既讲经济效益，更不能轻视社会效益。加之行业在全国各地区社会经济发展水平、企业科技水平、经营规模、经济性质等诸多方面存在着巨大的差异性，要制定一部全国性的科学合理、客观公正、操作性强的《城市供水定价成本监审办法》就要充分考虑行业的特殊性和存在的差异性。在国际上，由于供水行业的特殊性，城市水价的形成机制以及监管方式是一个国际性难题，在我国就显得更难，因为我国供水行业的实际情况远比国外的情况要复杂得多。
一、制定供水成本监审办法，因供水企业的社会效益和社会责任而导致增高的成本因素应该充分考虑。
我国城市供水企业的性质大都是国有企业或国有控股，供水企业的经济性质和产品的公用性决定了它既讲经济效益，更要讲社会效益，既是独立的市场主体，又不能是单纯经营行为。
1、对供水企业的建设投入有相当部分应该属于城市经济和社会发展的长远投入。
供水维系城市的生存和发展，是城市经济和社会发展最重要的物质基础，是人民生活最重要的物质条件。由于考虑到城市长远发展而进行的供水超前投入是政府行为。供水设施是城市最重要的基础设施，是城市基础硬件的有机组成部分。是城市规划、建设必须考虑的基本要素和重要范围，本就应该超前规划、超前建设。特别是我国当前处于城市化发展的快速阶段，远没有到城市化发展的适度水平（城市化率达75%以上），超前建设具有合理性和必要性，但由此增加的成本、费用不能仅仅算在供水企业的头上。我国缺水严重，660个城市400多个缺水，110个严重缺水，严重制约着城市的社会与经济发展，加之很多城市地下水超采过量，造成地面沉降和地质灾害。为了解决这些问题，国家和地区、城市所采取的远距离调水，如：山西万家寨引黄入晋解决太原等城市的缺水问题，仅原水成本就达5元/立方米，太原水司部分使用黄河原水后，从一个赢利大户一下变为亏损大户。还有为解决北京的缺水，从山西、河北调水，原水和制水成本将继续攀升，特别是国家南水北调工程，调入北方的原水成本肯定比使用当地原水成本要高的多。这些增高的成本将列入水价成本，但如果作为考核供水企业的经营效益和成本管理也是不恰当的。这些重大举措是自来水公司作为一个企业来讲是做不到也不可能做的。由于是关系到国家或地区重大发展行动和可持续发展战略，而导致供水成本增高，这些因素显然不能纳入供水企业内部的成本核算。
2、为城市建设的前瞻性考量和长远规划，而增加的供水建设超前投入。
水厂建设资金规模大、建设周期长、施工条件复杂。供水企业的投资主要在管网敷设。供水管网建设必须与城市的道路、街道等基础设施配套进行。城市基础硬件的建设周期考虑应在50年以上，不能少于20年；城市基础建设的供水配套管网也不允许随着供水量的扩大而逐步扩大，道路建设也不可能三五年就“开肠破肚”和经常不断地进行管道铺设。这就必须要使城市供水超前投入。这些超前投入也不是出于市场需要和企业经营需要，更不是出于赢利需要，是城市基础建设的长期性需要。特别是一些新建设的开发区，管网必须先行铺设，不可能等供水市场成熟，或随着人口、经济发展而逐渐投入。如有很多城市的新开发区建设要同供水管网配套进行，但城市开发区建设的供水投入是有风险的。发展好的开发区也得10年以上，才能有较成熟的供水市场，发展不好的开发区很多年都荒芜在那里，杂草丛生，投入进去无法获得收益。这些投资和成本因素算入供水定价成本显然也是不合理的。这些投入应该算作是城市发展的公共投入，是城市发展的必要成本。目前，在我国有些城市的外资供水企业或民营供水企业，不按当地政府要求进行城市基础设施的管网配套建设，发生争执和矛盾的情况有之。因为他们这些供水企业是以赢利为目的，他们没有责任和义务为城市发展先行投入。
3、供水企业为城市稳定和社会和谐付出的成本。
我国的供水企业为社会的稳定和社会的贡献是巨大的。无论是在计划经济时代还是今天的市场经济时期都是这样，国有供水企业的公益性基本没变。严格地讲，国有供水企业还不是真正意义上的企业，自来水还不是完全意义上的商品。城市供水涉及到千家万户。在我国经济发展的转型时期，存在着大量的失业下岗工人和倒闭企业，拖欠供水企业的水费，量很大，为了社会的稳定仍然继续供水。加之社会上还有不少人、不少单位没有把自来水当作商品，自来水福利性的观念根深蒂固，吃水不付费、欠费也要吃水的现象还有，供水企业还不能进行简单地实施停水。据了解，城市日供水10万立方米的供水企业，平均欠费达1000万，日供水在100万立方米的供水企业被拖欠水费在1个亿左右。这些也是增大供水企业费用和成本的重要原因。尽管也出台一些催收水费的措施、采取了一些水费回收的行为，但力度和刚性不够。这些原因导致的费用增高，算在供水企业经营的帐上显然不合理。还有为保证特殊地区市民的生活用水需要而大量进行远高于成本的供水。如重庆南山、中梁山地区的供水达5-7级加压，成本已是水价的几倍，如果单纯从供水成本和企业收益上来讲，任何供水企业都不会这样做。
4、供水企业应对突发性事件、自然灾害事件、水质污染事件等所付出的超额成本。控制成本，拓展市场是企业最主要的经营运作活动。成本高于价格是任何完全市场化企业所不会做的。但城市供水就不同了，在遇到非常情况或处于非常时期，在关系到社会安全和居民基本生活保障的危难时期，城市供水是决不能计较成本的，如前年四川沱江污染，沿江城市为保证城市供水，供水企业都付出了不以市场规律行事的高额代价，城市供水保证了，给供水企业造成巨大损失。特别是松花江污染事件，哈尔滨供水总公司为城市市民的正常生活不惜一切代价，倾其所有、尽其所能、保障供水，付出了极高的代价。这些行为更是不能简单地对企业进行供水成本核算的。
二、供水行业存在巨大差异性，全国统一的《城市供水定价成本监审办法》做到客观、公正、科学难。
由于我国供水企业所在的城市地区经济发展水平和城市发展规模的的巨大差异性，决定了不同供水企业之间的巨大差别。
1、供水企业规模上的巨大差别。根据城镇规模和地区经济发展水平，供水企业规模差别也很大，有直辖市、省会城市、地级市、县（城）级市、乡镇所在地供水企业。我国城市最大的供水企业日供水达500万立方米以上，省会及以上城市多在日供水100万立方米以上，小的乡镇供水企业日供水只有几千或几百立方米，甚至更小。不同的供水企业规模全国有几千家，很多中心城市的供水企业和乡镇供水企业、企事业单位的自备水厂是交织在一起的，同处在一个经济区域，经营状况却千差万别，用同一个办法、标准衡量，难有可比性。
2、技术、管理、服务上巨大的差异。我国城镇供水企业在技术上、水质上、服务上有的可与发达国家相媲美。如在一些直辖市、计划单列市、省会城市、经济发达的中等城市，供水企业现代化程度很高，技术很先进，出厂水质甚至可以直接饮用。在落后地区的城镇水厂，特别是乡镇水厂，供水设备比较落后，制水技术比较原始，水质只经过了简单处理，没有化验检测手段，管理服务相对落后，特别是一些西部落后地区的县镇、乡镇水厂很多是从农村引水灌溉站转过来的，有水供就不错了。
不能离开水质、服务谈成本。水质、服务和水价是成正比的。合格的饮用水水质是人民健康的必要保证，我国很多城镇的供水水质还达不到建设部发布的《城市供水水质标准》。好的水质就要有相应合理的水价。按照这个水质标准，我国很多城市的供水水质还没有达标，现行水价还普遍偏低，供水企业赢利能力较差。供水企业由于缺少更新改造的资金，设备更新慢，供水管网改造慢，管网陈旧、漏失率偏高。经济落后地区的水价更低，技术改造更加困难，漏失率就更高，已形成恶性循环。我国管网漏失率偏高，主要是技术和设备原因，其次才是管理原因，这与水价偏低有直接关系。由于供水企业的规模、技术设备、水质和服务不同，确定一个普遍适用的供水企业人员比率和产销差率是比较难的。如果硬性确定一个比率标准会降低供水企业提高水质和服务水平的积极性。
3、企业性质的巨大差异。我国城市供水企业中，有国有企业、中外合资企业、股份制企业，民营企业、职工合伙企业，也有具经营性质的企事业单位自备水厂。产权体制不一样就决定了供水企业经营机制不同、组织要素不同、享受政策不同、掌握资源不同、社会责任不同、管理手段不同。由于国有企业担负着众多的社会责任，企业员工较多，社会负担较重，特别是为了社会稳定和社会和谐，国有供水企业还不能轻而易举地实施欠费停水、减员增效。一般情况来说，中外合资、民营供水企业由于企业的单纯赢利性，成本较低、控制较严，欠费停水态度坚决，容易实施。特别是取得固定回报的外资企业，稳拿高额的利润，他们又如何进行成本监审。对这些供水企业由政府进行成本控制本身也没有实际意义。对不同所有制的供水企业施行同一的监审办法，要做到客观、公正、科学不是一件简单的事。
三、1.2倍的工资上限，表象上为控制成本，实质上并不科学。
1、用简单设限的方法控制工资，让人感觉是平均主义大锅饭的回潮。如果能做到的话，既控制了费用，也控制了奖勤罚赖的力度，不利于供水企业的创新发展和员工积极性的充分发挥。这种行政干预性管理不尽科学合理。供水企业的职工和其它行业的职工工资一样应该和绩效挂钩，不能简单设限。经营差的工资就应该低，经营好的报酬就应该高。要根据企业经营业绩和对社会的贡献来定，上不封顶、下不保底。在分配上，不能搞平均主义，不能简单延用计划经济的管理手段，更不能用吃大锅饭的管理手段。对供水行业的管理要更多地引入市场机制，用市场手段进行管理，来促进供水行业费用的降低、效率的提高。中国供水行业正处于快速发展阶段，发展潜力巨大，应鼓励他们改进技术，加强管理，提高服务，为国家和社会创造更多的效益。就是要市民受益、企业增效、职工增收。要允许对城市社会经济发展贡献大、经营效益特别好的供水企业的员工增加收入，充分享受他们的劳动成果。对经营效果差、发展速度慢，管理落后的企业，应该降低收入，罚差罚懒，甚至用市场机制淘汰出局。
2、用简单的工资设限，混淆了供水行业员工与事业单位员工和国家公务员的区别。供水行业除极少数地方供水仍是事业单位外，绝大多数地区在市政公用行业市场化进程中转变为企业。国家对事业单位员工和公务员工资应该有所规定，对企业职工工资只能是指导，对企业职工工资设个具体标准是不恰当的，也容易引社会各方面的不满。1.2倍的社会平均工资是全国绝大多数供水企业职工都没达到的，这应该是个好事。但由于这样的规定从道理上来说不能令人诚服，还是有不少地区的供水职工提出疑问，为什么不明确对国家公务员工资也作个限定。国外很多供水企业员工是属于国家公务员，待遇略高于公务员，我们国家可能做不到。为供水行业职工工资设限，会引发供水行业特别是国有供水企业员工的思想混乱，引发不必要的矛盾。当然，国家公务员和供水行业员工的责任和任务都是一样的，都是为公众和社会服务，将两者都划为国家工作人员，实行一样的工资待遇也未必不是不可以的。
3、供水企业的体制多样性，设定统一的工资标准和政策是难以推行的。我国供水企业有的是外资企业、有的是民营经济、有的是职工合伙、有的实行的是BOT方式经营，政府限定这些企业的员工工资合理、合适、可行吗？特别是外资水司、中外合作、合资水司，外方管理人员的工资是我方员工工资的几十倍，甚至上百倍，他们的工资标准如何控制？民营企业赚了都是他自己的，政府又如何去控制？政府能去干涉这些企业内部的、具体的经营运作方式吗？对供水行业（企业）设定员工的工资标准是否恰当应作认真的思考。
四、发改委制定指导性意见，具体的水价定价成本监审办法交给各省区、市、县职能部门去制定和实施是比较恰当合理的。
改革开放以来，我国供水行业发展取得了长足的进步，各个城市的水价在客观事实中经过沟通交流、甚至碰撞争执，达到理解通融，水价日趋合理，为社会经济的和谐发展、人民生活的不断提高和供水行业的健康发展提供了资金保证，也促进了市民节水意识的提高。在这个过程中，地方各级政府的主管部门做出了巨大努力，取得了丰富的经验。我国的供水普及率还没有50%，全国有一半的人口还吃不上自来水、洁净水，就是有自来水的城镇水质很多还没有达到国家规定的标准，我国的供水行业发展仍然任重道远，提高供水的普及率和供水水质是供水行业发展的主要任务。把对供水行业的具体管理和监督交给地方各级政府，充分发挥地方各级政府的积极性、能动性，应该是城市供水健康发展的最重要保证。
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