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作者 ●高雅麟 薛国昌
近日，国家发改委相继出台了两个文件，一是《价格监督检查工作“十一五”指导意见》，另一个是《城市供水定价成本监审办法（试行）》（征求意见稿）。两个文件出台的时间间隔十分紧凑，而且都提出了价格监审问题。其中《城市供水定价成本监审办法（试行）》（征求意见稿）(以下简称《办法》）的公布可谓一石激起千层浪。笔者通读了全文，总体感觉是看上去立意很好，但具体操作上可能难度相当大。现就相关条文谈一点粗浅看法，仅供参考。
一、对《办法》出台的五个背景分析
1.办法的出台预示着作为政府定价的基本依据，成本监审今后将在国家对垄断行业定价过程中得到强化。在这种背景之下，为使垄断行业的成本透明化、规范化、制度化，形成一个更为完善的成本监控体系埋下伏笔，也必将为更高层次的监管奠定基础。
２.政府部门的管理方式开始向成本监控的思路转变，是法制理念在供水行业管理中的一个具体体现，这不能不说是一个进步。当水务产业成为外资的新宠与纯国有性质的供水企业的亏损局面形成了鲜明比照的时候，《办法》提供了一个小小的平台与窗口。
３.成本监控，已经成为政府心目中加强供水企业管理，激活供水企业机制的一个有效途径。近几年，供水企业体制改革，无论是特许经营管理办法的出台，还是产权多元化的股份制改造，外资与技术的引进，对供水企业的监管方式上都提供了相当宝贵的经验。
４.当政府部门开始把目光集中在成本监控制上的时候，存在对供水企业市场化操作有所收敛的可能。在垄断行业人员工资成为公众关注的焦点的时候，在公众对垄断行业成本的质疑之下，由于近几年水价上涨趋势，导致了公众对供水企业成本的一个质疑。
5.发改委作为成本的监控者必须体现公众的意志。《办法》的出台，为成本质疑与监控提供了一个平台。
二、五个疑问
１.为什么城市供水成本的监控首当其冲？垄断性的行业绝非仅有供水行业，如电力、电信等部门。为什么这些比水费支出占有更大比重的行业没有首先出台成本监控办法？是技术上的原因还是体制上的原因？
２.“对垄断行业重要商品价格和收费，要建立定期成本监审制度和定价成本公布办法，加强成本约束。”这个规定并不是刚刚开始，在供水价格管理办法中也有明确规定。纵观《办法》中的内容，其实原则性的条款，在其它相关法律法规中似乎都有明确规定。只是在某些成本项目上，有了一个值得商讨的量化指标，比如工资水平、产销差率、合理超前建设率等指标。那么，在《办法》出台之前的成本是如何监控的？其利弊何在？如果说，我们以前的水价听证机制存在缺陷的话，那么听民声需要怎样的制度创新？
３.成本的一个根本的体现是价格，控制成本最终目的就是控制价格。而作为大众消费者，最终真正关心的也是到户价格而不是成本。因此，一个最根本最实质的问题摆在我们面前，那就是：水价是不是真的反映了供水企业的成本？在目前水价并没有真正反映成本的情况下（至于水价偏高还是偏低则又是另外一个问题），出台一个成本监控办法，是不是有些不合时宜？或许说，如果真正出台一个成本监审办法之前，是不是需要出台一个更为具有可操作性的水价决定办法？也就是说，在监审成本的同时，是不是首先要解决价格如何体现成本的问题？
４.在《办法》出台之前的价格是如何确定的，《办法》没有出台之前，难道没有一部法律约束企业的成本行为？这是最值得政府决策部门自省的一个重大问题。所以，《办法》的出台，是对过去供水企业成本监控的一大反省还是一大否定？是一个强调还是一个创新？在价格博弈战中，消费者是不是成了被愚弄的对象？目前我们的供水企业是不是正在陷入一个高成本－－高福利－－高水价的怪圈？
５.供水企业是不是极具提高水价的冲动？在某些情况下，来自供水企业的真正呼声是：反对提水价！原因很简单，因为提高的部分并不是真正的供水企业所收益的部分。比如水资源费的提高、污水处理费的提高，这些其实并非是供水企业的收益。因此，除了公众对水价的误解之外，这又衍生出另一个问题，类似于水资源费的价格如何确定，其成本是如何确定的？
众所周知，供水企业的价格，其实是政府、企业、用户之间互相博弈的结果，定价上，并未真正体现成本理念。所以供水企业面临着二个困境，一是在制水成本方面如电费、制水药剂等面临的是市场化操作；二是水价方面又是政府部门完全监控的计划经济操作模式，这些弊病没有办法通过《办法》来予以解决。
一是如何合理确定供水企业合理的生产能力利用率，防止由于过度超前建设增加的成本由当期消费者负担？二是如何合理确定供水企业的人员数量？三是如何根据不同的供水规模、范围、密度及抄表到户等情况合理确定产销差率？
主要通过以下几个条款体现以上问题。
“第十八条 闲置超过9个月的固定资产不计提折旧；固定资产提足折旧后，不论是否继续使用，均不得再提取折旧；提前报废的固定资产，也不能补提折旧。”
试问：你如何确定资产是否闲置？应该说，对供水企业的成本，物价部门一直在监管；关于固定资产的折旧等问题，会计法中自有明确规定。“９个月”这个数据是如何确定的？其科学依据何在？
“ 第二十条 因过度超前建设而增加的投资成本不能全部由当期消费者承担。本期供水分摊的固定资产折旧按本期固定资产折旧总额乘以本期生产能力利用率确定。本期生产能力利用率＝本期实际日综合生产能力÷设计日综合生产能力×100%＋合理超前建设率。合理超前建设率暂按20%确定。”
“超前建设率”，这似乎是一个十分可笑的数据，原因如下：
一、资本具有逐利的目的，从这个角度而言，供水设施的建设越滞后，利润越高。从与政府部门博弈的角度而言，建设滞后或许更容易争取资金，提高水价也更容易为公众所接受。因此，从供水企业而言，并不存在过分超前建设的冲动。
二、２０％的超前建设率这个量化的数据是如何确定的？为什么要超前建设？显然，作为供水企业建设的超前性是其公益性所决定的，其超前量多少自然与当地经济发展水平、发展后劲、人民需求密切相关。因此，合理的超前建设率不能一概而论。水厂的建设一般也作为当地政府的一项重点工程来操作，其过程必然涉及可行性论证、立项审批等环节，其中必然涉及投资规模的问题，自有一套程序加以控制。那么确定一个２０％的超前建设率，是否有必要？从某种程度上来讲，会不会挫伤供水企业对供水设施投入的积极性？
当然，《办法》制订者的初衷可能是为了防止由于过度超前建设增加的成本由当期消费者负担，其思路与初衷是值得称道的。但从操作层面上而言，是不是“过度”，要以量化标准来体现是具有相当难度的，必须有一个充分的科学的统计分析的基础，而不是参照某些西方国家的控制指标坐而论道。同时，在进行监控的基础上，还必须对供水设施投入途径加以明确规定。当政府部门对其投入资金严重不足的情况下，有些投入只能根据“谁受益，谁投资”的原则由消费者埋单，这具有可操作性，同时也体现一定的合理性。
众所周知，我国的城市水业已经形成由水资源费、水利工程引水价格、城市供水价格和污水处理费组成的"四元"价格体系，目前这一价格体系仍在不断地发展完善之中。而《办法》 第六条 中表述为“城市供水定价成本由合理的制水成本、输配成本、期间费用构成”，这个价格范畴过分缩小，不能体现到户水价。由于水资源费、引水费、污水处理费等项目都包含于水价中，给外界的印象这些也是“水价”。近年来，水价“涨”声一片的主要原因也正是这些附加在水价中的代收项目在提高，而恰恰不是真正意义上的城市供水价格。这也是众多供水企业反对提水价的根本原因。
另外，供水成本中还有一个相当重要的成本就是服务成本。比如目前供水企业在方便用户收费等方面做了大量的工作，增设营业网点、委托银行代收等措施是供水企业的普遍行为，而银行代收的手续费、增设收费网点数量的多少又没有一个统一标准。所以，由此而增加的成本并不确定，也就是说供水企业在优化服务方面的工作必然增加成本，但公众对这一成本的认同度也没有一个评价标准。在用户享受优质服务的同时，不一定能够同时认同为此存在的成本，《办法》的条款中也未予以明确体现，这对促进供水企业做好服务工作未予体现，甚至还有些抑制作用。
“第十四条 人员工资指企业按定员标准和规定向职工发放的工资、资金、津贴、补贴、加班工资等各种货币报酬。人员工资不得计入本项指标外的其他费用项目。”
“企业定员标准原则上按照企业实际生产能力和《城市建设各行业编制定员试行标准》核定，实际人员数量超过定员标准上限的，按定员标准上限核定；实际人员数量低于定员标准下限的，按定员标准下限核定。销售人员数量还应当根据抄表到户比例及用户结构等情况合理核定。有条件的地区应尽量按照一定范围内供水行业人均实际劳动生产率和企业实际利用的生产能力确定企业定员标准。”
“人均工资原则上据实核定，但最高不能超过当地行业职工平均工资；当地行业职工平均工资按统计部门公布的数据确定，最高不得超过当地社会平均职工工资的1.2倍。”
第十四条应该属于一个焦点问题，主要缘自于公众对垄断行业人员工资的质疑，在社会上反响强烈，因此《办法》对人员工资作出限定无可厚非。但作为一项制度的执行，应该在可操作性上有充分的考虑。在基层供水企业中，冗员现象十分普遍，这一状况并不仅仅是供水企业的问题，更多的是在于政府部门。因此，仅靠《办法》中的成本约束来解决冗员现象或效率问题，显然是力不从心，有“蚍蜉撼树”之感。另外，值得商榷的是，在成本控制上，不见得非要核定人员数量不可。首先，供水企业人员数量本身不是供水企业所能左右的，真正干预企业人数的往往是政府部门，甚至是供水企业成本的监控者。第二，限定人均工资额度不利于提高企业减员增效的积极性。例如，一个供水企业按规定需有500名员工才能完成企业的正常生产运营，但这个企业实施了减员增效，通过合理的分工、科学的绩效考核，使劳动生产率极大提高，虽然员工数量减到了300名，但仍然完成了同样的工作量。在这种情况下，提高这300名员工的收入，不会增加企业的成本总额反而会比原来下降，从而达到整个企业提高效率的目的。第三，对于人员方面的控制，可以类似于“千吨水工资含量”的形式来核定人员工资，即根据企业的供水能力确定可以打入成本的工资总额。至于企业如何发，发给多少人，由企业自主决定，这样有利于提高企业减员增效的积极性。
“第三十三条? 有效供水量指按合理产销差率核定的扣除政府价格主管部门规定不收费水量后的应收费水量。有效供水量=供水量＊（1-产销差率）-不收费水量。不收费水量指按当地政府有关规定减免或不收费的水量。产销差率指城市供水企业供水量和应收费水量的差额与供水量之比。原则上年供水量2亿立方米以内的不高于18%；年供水量2亿立方米以上的不高于16%。各地可根据实际供水规模、消防、绿化、环卫用水计量收费情况以及抄表到户等情况修正确定合理的产销差率。”
对于有效水量的确定，建设部《城市供水管网漏损控制及评定标准（CJJ92-2002）》中已有明确的规定，即"有效供水量指水厂将水供出厂外后，各类用户实际使用到的水量，包括收费的(即售水量)和不收费的(即免费供水量) ，计算公式为有效供水量=供水量×（1-管网漏损率）"。因此，在《办法》中只要规定允许进入成本的合理管网漏损率就可以了，对于如何根据不同的供水规模、范围、密度及抄表到户等情况合理修正管网漏损率这个问题，《城市供水管网漏损控制及评定标准》中已有明确规定，在《办法》中不必再另作规定。建议将《办法》第三十三条改为“有效供水量指水厂将水供出厂外后，各类用户实际使用到的水量，包括收费的(即售水量)和不收费的(即免费供水量) ，计算公式为有效供水量=供水量×（1-管网漏损率）。管网漏损率原则上为年供水量2亿立方米以内的不高于18%；年供水量2亿立方米以上的不高于16%。”
总之，《办法》的出台看上去很好，在这里，我们可以以乐观的心态推测政府开始以理性的法制理念来监审供水企业成本，标志着某种进步。我们也可以理性地分析，仅仅靠这个《办法》的出台来解决供水企业成本控制问题，无疑是杯水车薪，相当多的社会问题、法律问题、经济问题都与此相关。《办法》是否最终沦为“纸上谈兵”还是成为解剖供水企业痼疾的一剂良方，还得看整个监控体系是否及时地不断完善与发展，进一步提高监审层次。对供水企业而言，控制成本是份内之责，同时也需要供水企业管理者以“不待扬鞭自奋蹄”的心态有一个充分的准备，以迎接公众与政府部门的监审。 |
