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作者：李智慧
程 磊
产品与服务的价格直接决定了企业的经营收入，是企业作为市场经营主体的核心利益所在；对公用产品来说，成本又是价格的核心。《城市供水定价成本监审办法(试行)》(征求意见稿)的公布，给供水行业掀起了微澜。为了积极应对国家的改革举措，正面疏导社会公众对水价改革问题的情绪，使政策调整向着有利于行业发展、有利于多方共赢的方向发展，笔者根据操作公用行业改革的经验，为供水行业提出以下建议。
一、准确解读，应时而为——积极参与水价制度的改革探索
《办法》征求意见稿公布后，很多同仁表达了一定的反感情绪，特别是针对征求意见稿因“办公室立法”而特有的诸多不足提出了批评。笔者认为，《办法》的最后定稿既可能对供水企业的利益构成伤害，但也可能向着符合企业利益的方向发展。这一方面决定于中央的改革意图，另一方面，当前供水行业面对迷局如何作为也将深刻影响着政策的最终形成。
长期以来，“福利水”的政策选择使供水企业的产品价格和经营成本发生严重背离，价格倒挂成为供水行业陷入发展困境的主要原因之一，企业改革也因此大受影响。而外资正是通过政府公关解决了价格问题从而获得了长期暴利，国有供水企业不可能效仿外资，必须通过正当途径解决制约行业发展的瓶颈。
水价调整难的问题，不仅制约了供水行业的改革和发展，也给各级财政造成了巨大压力，中央政府为此采取了一系列改革措施。通过观察政策的基本趋向及其内在联系，我们可以探知当前政策的真实意图——
1985年7月，国务院颁布《水利工程水费核订、计收和管理办法》，改写了水利工程供水无偿使用的历史，但仍将水费当作行政事业性收费进行管理；
1998年9月，原国家计委和建设部发布《城市供水价格管理办法》，确定了“成本+费用+税金+利润”的水价构成原则，明确“供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率8~10%……主要靠政府投资的，企业净资产利润率不得高于6%；主要靠企业投资的，包括利用贷款、引进外资、发行债券或股票等方式筹资建设供水设施的供水价格，还贷期间净资产利润率不得高于12%……”。但是，外资在国内水务市场的利润率实际高达24.48%(国家统计局数据)，国有供水企业只能按照微利标准调价；
2002年10月，新修订的《水法》开始施行，确定了水价超额累进加价的基本定价制度；
2003年7月，国家发改委与水利部联合发布《水利工程供水价格管理办法》，“行政水”由此正名为“商品水”，规定水利工程供水的原水价格包括城市用水、工业用水和农业用水，要采取“随行就市”的办法“合理补偿成本、合理收益、优质优价和公平负担”，根据供水成本、费用及市场供求变化适时调整。此后城市自来水水厂的用水价格发生了较大幅度的调整；
2004年4月，国务院办公厅印发《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》，对各个环节的水价改革做了全面部署，对引导水价改革深化改革发挥了积极作用，水行业开始酝酿新的改革举措……
关心政策变化的人们会注意到，国家在调整政策之前往往会授意主流传媒、官方学者进行必要的舆论准备。上述政策的出台过程，也是国家通过传媒和学者揭示水业发展困境、试探各界反应、提高国民环保意识的过程，尤其最近两年，多次公开建设部、水利部领导关于调整供水价格的讲话，甚至国家领导人也开始讲到水价改革问题。
通过以上观察，我们可以得出这样的结论：酝酿中的《城市供水定价成本监审办法(试行)》，应是我国水价改革之路上的又一项新制度，但她解决的是操作层面的问题——水价的成本测算。这个问题如能得以妥善解决，也就从根本上回答了公众的最关切之处——水价的成本之忧。取得公众的理解，将会有利于供水行业未来在大和谐、小阻力之中实现企业利益。
但与电信、电力、铁路、邮政等中央所属的公用企业不同，供水等地方公用企业处于现行秩序的最底层，在重大利益博弈中，供水行业影响政策制定的资源非常不足，很难发出自己的声音，业内戏谑自称“弱势群体”。《城市供水定价成本监审办法(试行)》极有可能成为一部对供水定价产生深远影响的行政规章，当前在发改委主动征求意见、结论尚在讨论之际，广大供水企业决不能抓住征求意见稿中的不足而不放，更不应将“成本监审”理解为对企业的单方制约而放弃集体话语权。
集体表达意志时，方法非常重要。今年11月9日在桂林市举行的全国供排水行业经验交流会上，笔者提出了供水行业的企业、传媒和咨询机构“三位一体”共谋发展，在对外与动中，企业要有所作为，传媒要强势作为，咨询机构则要忠诚善为。面对一项重要政策的出台，责之甚易、建言很难，值此关键时刻，供水企业和传媒、咨询机构都应尽力避免情绪化，代之以理性、建设性，视此为机会，以专业意见和思想帮助中央部门最终形成多赢、可行的改革政策。
二、抓住主要矛盾，明确奋斗方向——努力实现以“建立水价与成本联动机制”为核心的水价改革目标
八年来水价改革的坎坷之路表明：水价问题的核心既不是净资产利润率的高与低，也不是水价成本监管的严与宽，而是能否形成制度化的水价调整机制的问题。以往调价，多是在供水企业经营难以为继、历经艰难协调才被提上议事日程，价格调整呈现出严重的不规律和启动难、进展慢、决策缓、实施延的特征，水价调整步伐总是落后于经营总成本的上涨速度。供水企业经营成本变化的持续性、市场化和政府决策的迟缓性、低效率之间的矛盾一直没有解决，这才是影响供水企业经营状况、进而制约改革发展的根本问题所在。
因此，如果我们将本次改革讨论的重点集中于征求意见稿的不足和对公众片面认识的辩驳方面，就是忽视了主要矛盾，陷入了最大的误区。
笔者认为，水价成本监审制度的施行符合水价小步快跑式调整的内在逻辑需要——正是成本监审制度确立了成本和价格之间的对应关系，成本的动态、逐步变化是导致水价的动态、逐步调整的充分的和必要的原因——这是国家赋予供水行业破解“水价调整难”问题的一把金钥匙！供水行业要积极利用国家建立水价成本监审制度的时机，以加强水价成本的动态监管为途径，积极促成“水价和成本联动机制”的建立。这应成为我们参与意见的根本目的。
所谓“水价和成本联动机制”，是实现供水价格的调整频率与供水综合成本的不断变化基本对应的制度保障。在地方公用企业中，和供水行业同病相怜、甚至比供水行业更加困难的是供热行业，但2005年12月国家发改委、建设部等八部委联合发布《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》之后，制约供热行业发展的定价问题开始得到重大改观，其“秘诀”就在于文件要求在“合理补偿成本、合理确定收益、维护消费者利益原则”的前提下完善供热价格形成机制，建立了热价与燃料价格的联动机制，规定“各地区人民政府可根据本地区供热的燃料特点，当煤炭等燃料价格在一年内变化达到或超过10%后，相应调整热力生产的出厂和供热销售价格”。
在市场经济条件下，社会物价随供求关系的变动不断涨跌。对供水企业而言，水价成本中的大部分项目如人力成本、原材料费等，其价格通过市场供求关系确定，水资源费、电费等价格也是在基本物价调整的基础上相应调整的，水价综合成本由此处于对应的动态变化中。建立水价与成本之间的联动机制，即动态的水价调整机制，当综合成本变化达到规定幅度时，供水企业即有权要求有关部门在水价调整办法规定的范围内，合理调高水价。
令人欣喜的是，《城市供水定价成本监审办法(试行)》(征求意见稿)明确了供水价格调整的类似原则，但遗憾的是没有正面确定相应机制。是有关部门的认识不到位，还是有意疏忽？目前尚难推知真实缘由。供水行业作为《办法》的利害关系人在改革中务必参照供热行业已经享有的改革政策，坚决提出供水行业的集体诉求。基本文字表述如下：
“建立供水价格和供水综合成本的联动机制。在上次调价时的综合成本的基础上，当综合成本的变化达到3%时，供水企业可以提请地方人民政府和价格行政主管部门采取相应的措施调整供水价格；当变化达到10%时，地方人民政府和价格行政主管部门应当按照实际变化情况，采取措施相应调整供水价格，并预留未来3年左右的价格变化空间。。”
三、耐心，睿智——正面回应利害关系人的关注
《办法》征求意见稿公布后，在公众中掀起了对供水成本问题的指责之声。首先，我们应当理解公众的认识具有一定的非专业性。比如对所谓“吃喝费”——业务招待费——进入成本的强烈不满。实质上，任何行业、任何企业的业务招待费，只要符合比例，都属于财政部《企业财务通则》和《企业会计准则》许可的能够进入成本的范畴。有的人将此与腐败联想在一起，使讨论陷入困境；而公众对外购成品水费的安排意见却毫无知觉，如果真地“按实际发生数直接计入制水成本”，那么由于外资并购水厂而给国有供水企业违规设置的固定回报，从此将完全转嫁给公众。对于如此后果严重的条款，公众显然还没有认识到对自身利益的影响。
同时，公开讨论中一些以“维护公众利益为己任”的人士对《办法》中的原本合理的规定进行了抨击和全盘否定。如11月14日发表于《中国经济时报》、被广泛转载的《“成本监审”岂能变相维护垄断利润》一文，称《办法》“对于平抑水价和控制水价上涨没有任何益处，只能是维护供水企业的垄断利润，暗助水价上调”；论述中又对“期间费用”的概念提出质疑，称“‘期间费用’一旦计入水价后，只能带来两种结果：第一，供水企业的管理人员工资、福利费、业务招待费、取暖费、会议费和差旅费等等高于社会平均水平的大额支出，最终都会转嫁给用户，绝不会通过提升管理水平来降低；第二，不断增大的‘期间费用’又不断会成为企业要求提高水价的理由，水价最终将成为脱缰野马。”作者不仅由于缺乏基本的财务知识而对“期间费用”
存有误解，仅其“
‘期间费用’最终都会转嫁给用户”
的结论就足以说明作者至少没用认真读完一遍文件全文，因为《办法》第25条规定：“业务招待费在以下限额内据实计算计入管理费用：全年主营业务收入净额在1500万元以下的，不超过主营业务收入净额的
5‰；全年主营业务收入净额超过1500万元，不超过该部分的3‰。”可见，《办法》依《会计法》对业务招待费的比例进行了充分限制，期间费用不可能出现文章所说的“最终都会转嫁给用户”，也不可能“不断增长”。文章最后提出的建议竟是：“如果政府要想为自来水制定科学性、合理性价格，就应该将‘期间费用’排除在水价构成之外，否则，政策的无底筐最终变成收费的无底洞。”如此建议明显违反了国家《会计法》规定、违反经营常识的言论，发表于知名媒体、转载于大量网站，充分说明相当部分的批评者还比较缺乏理性、建设性的批评能力和态度。但正是如此言论却迎合了部分群众对电信、电力、铁路等强势垄断行业武断涨价、自身生活成本不断增加等现实问题的不满心理，加剧了不明真相的群众对弱势的供水企业的无端攻击。
面对情况，供水企业首先要端正态度，其次要正面回应。
端正态度，即不打“口水战”，理性出击。如上分析，当前一些公众对供水企业相当多的指责缘于缺乏专业知识和对行业背景缺乏了解，在一些所谓的“公众利益代言人”的鼓动下，盲目发泄不满。供水企业应当避免陷入与不明真相的群众的“口水战”中，对于“业务招待费能否列入企业成本”等没有意义的话题不予争辩，有关部门自然会以《会计法》等法律和专业规范作为处置依据。
其次，对公众的合理要求必须正面回应，不躲闪、不回避。成本公开是公众对所有公用企业及房地产业的共同呼声，本次征求意见中又被置于风口浪尖。面对公众呼吁，供水企业应当勇做公用企业成本公开、主动接受成本监审的表率，不妨在保持必要的商业秘密的前提下充分予以公开。这样，一方面有利于打破公众对供水行业成本构成的神秘心理和猜忌情绪，另一方面也有利于塑造供水行业的真实形象，将一些不为行业外人所知的事实，如电价上涨、供水设施过度超前建设、固定回报等因素公之于众，以取得公众的谅解；更重要的是，一旦成本公开形成制度，将对地方政府过度建设供水设施和不良的引资行为构成强大的外部制约。唯如此，才能化被动为主动，一箭三目，为水价改革创造良好的舆论环境。
四、两点补充修改意见
广大供水企业的参与，提出了大量宝贵的修改建议。这里，笔者仅提出两点补充修改意见。
1.
《办法》征求意见稿第14条规定，“……人均工资原则上据实核定，但最高不能超过当地行业职工平均工资；当地行业职工平均工资按统计部门公布的数据确定，最高不得超过当地社会平均职工工资的1.2倍……”
“当地行业“一词外延模糊，如果仅指水行业，显然逻辑不通——如果当地所有水行业企业的职工工资都不超过本行业的平均工资，必然导致全行业调资停滞；如果是指当地公用行业，则应当既包括地方所属企业(如供热、燃气、污水处理等)，也包括中央所属公用企业(电信、电力、铁路、邮政等)。因此，建议直接修改为：“……人均工资原则上据实核定，但最高不能超过当地社会平均职工工资的1.5倍……”
2．第15条规定，“外购成品水费（馈水费）指从外部购入可直接供应用户的成品水费用。按实际发生数直接计入制水成本”。
本条款固然能帮助已遭外资设置固定回报项目的供水企业止亏，但其负面影响巨大：①将供水企业的亏损转嫁给公众，将会造成公众对政府和企业的极大愤怒，更加严重的听证难、决策难、施行难等一系列不良后果最终还要由企业承受；②使国家已明令禁止的固定回报项目将披上合法外衣，使外资推卸责任的行为变得“有法可依”；③地方政府以固定回报方式吸引外资的歪风将会重新抬头。如此，供水行业饮鸩止渴，将会发生政策制定者和供水企业都始料未及的后果，建议删除本条款。 |
