城镇供水设施是重要的市政公用设施之一，是城镇经济和社会发展的载体，与人民群众生活密切相关。城市供水的突出特点是它的“公益性”，主要体现在它提供的是“公共产品”，直接关系“公共利益”、影响“公共安全”和它的自然垄断性，这决定了城镇供水企业与其它国有企业之间的不同点和它所具有的特殊性。城市供水行业改革已实践许多年，有成功的经验，更有失败的教训，现在是需要认真总结，用科学发展观统领提出新的指导意见的时候了。

　　一、应当贯彻公益性为主，市场化为辅的方针城市供水行业改革要防止过度市场化，要强调引入市场机制。为什么不宜过度市场化？

　　因为什么东西一讲“化”就比较严重。讲市场化意味着彻头彻尾的市场了。因为“市场化”就意味着投资主体是市场、经营机制是市场、价格调整是市场、服务对象是市场，这就改变了城市供水行业的公益性和社会性的性质了，而城市供水的性质是不能变的，也是不会变的。讲引入市场机制就不同了，主体是政府，价格是政府，资本运作是市场，经营机制是市场，服务对象是社会公众。所以讲引入市场机制更准确，更符合中国实
际，更有利于推动改革。

　　供水行业过去是国有不能一概否定，城市供水改革应当贯彻公益性为主，市场化为辅的方针。城市供水提供的是公共产品，应当将公益性放在前面，应当明确城市供水发展的政府责任。“一卖了之”“一改了之”就是过度市场化的典型表现。我们需要按照科学发展观的要求，在过去工作的基础上，引入市场机制，转变经营权，提高活力和竞争力，推进城市供水行业稳定健康发展。

　　二、不能盲目搞厂网分离，不能搞变相固定回报，合资时间也不宜过长

　　1.不能盲目搞厂网分离。

　　厂网合一就是水厂与管网实行统一经营；厂网分离就是水厂与管网、营销分别由不同企业来承担。很明显，供水行业的特点是：水厂一般是赚钱的，是优质资产，网（含管网建设）是赔钱的。有同志讲，厂的好处是给了外方，网的责任都留给了企业，说出了一定的道理。但厂网毕竟是一个事业的不同部分，是一个完整的系统，有着紧密的联系，分开经营的方向不值得推广。

　　2.不能搞变相固定回报。

　　2002年9月，国务院办公厅签发43号文《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报有关问题的通知》中明确指出：保证外方投资固定回报不符合中外投资者利益共享、风险共担的原则，违反了中外合资、合作经营有关法律法规的规定，今后任何单位不得违反国家规定保证外方投资固定回报。但是，目前许多供水企业的体制改革都仍在执行对投资方的固定回报，或变相的固定回报。而且回报率都在10%以上，对此应该纠正。而且要坚持投资回报与水价实际涨幅相匹配。

　　 3.合资期限问题。

　　结合一些发达国家对公益性事业监管体制的经验，建议在特许经营协议签订之前，能够有一个时间段的“试运行”期。运行正常再签订更长期的特许经营协议。如果在这期间发现问题，即行终止。目前若干欧洲国家市政当局在拥有完善监管程序的前提下，在水务的特许经营方面，通常只对中标公司签订7-8年的特许经营权，合乎运作规范的公司才可以优先续签经营合同，否则到期便出局。这些做法值得借鉴，目前我国正处于发展提高时期，国家产业政策变化是正常的，可以考虑与国家产业政策调整同步，合资时间不宜过长。

　　三、要警惕水业资产溢价出售。高溢价，可能导致新的垄断和可能产生严重危害

　　2002年浦东水司股权转让和2004年王小郢污水处理厂TOT项目曾经在业界掀起过一场对水业资产过度溢价的热议和反思，最近从几个省会城市的水业特许经营和资产转让项目来看，溢价之风越加严重。

　　溢价收购，我们认为可以从以下几个方面分析：

　　1.要分析溢价收购的企图和目的。

　　世界上没有免费的午餐，每一笔资金后面都蕴藏着相应的代价，需要在其它的方面或者今后的时间里逐步拿回。清华大学水业政策研究中心主任傅涛归纳了国内出现过的10种转移成本的关联交易模式，并戏称为溢价成本转移的“十式腾挪”，其中包括约定水价、工程技术和设备服务关联等，这是十分有道理的。

　　另外，不妨用另一种眼光来看待这个问题，那就是——国外水务巨头为什么都是针对我国一些中心城市产生兴趣，因为这些中心城市具有强大的辐射作用，这对促进国外水务公司从一个城市的垄断辐射到一个地区的垄断是有利的。抛开溢价收购本身不谈，仅仅是他们的企图和目的值得我们深思。

　　2.要研究溢价背后的四个隐性埋伏。

　　第一个埋伏是水价。

　　目前指导自来水等水务产品定价的仅是1998年有关部门联合出台的一个"规定"性文件。该"规定"中对水务产品定价主要采取"净资产回报率法"。其中规定自来水利润不高于其净资产回报率的6%-12%。由于民营企业和国有企业普遍资产规模较小，其按照净资产回报率的方法定价水产品价格不会太高。而资产规模雄厚的外资水务巨头收购当地企业之后，情况会完全不同。如果未来跨国公司以资产的高溢价为基数来获取6％～12％的利润，水价将给百姓带来太大负担。

　　在水价问题上，一些政府官员认为城市供水价格受政府管制，不会“随行入市”，但是当企业不受政府控制时，如果企业特别是自然垄断性企业以不提高水价，就要影响公共产品的质量，或者政府为了扩大供水范围、提高产品质量时，企业提出必须提高水价时，政府如何来控制，最终不得不由老百姓埋单。

　　第二个埋伏是回购。

　　合作模式要涉及到资产回购问题，很多外资水务巨头肯出高价购买内地水务资产，看重的是20或30年以后资产回购时可以做文章。它可以在这期间把资产规模做得很大，然后从政府回购中获取很高的利润。或者在移交时将资产变成一堆破烂。这里所说的把资产规模做大，就牵涉到《城市供水定价成本监审办法（试行）》（征求意见稿）中的第二十条中所述：因过度超前建设而增加的投资成本不能全部由当前消费者承担。合理超前建设率暂按20%确定。从恶意做大净资产的角度来看，这一条有一定的约束力，但关键是这个监审办法还没有出台。看来，对溢价收购必须制定相应的监管办法。

　　再一个是人民币汇率变化。即回购时，如果人民币升值的情况下，其隐性的利润也是外资巨头眼中的收益。

　　最后一个是关键性设备与技术。是在回购之后，由于原来资产经营过程中，一些关键性的技术设备，如何管理、维修、配套、购买，恐怕被国外水务巨头牵着鼻子走。

　　3.溢价收购与国有资产保值增值不可等同。

　　一些地方政府对国有资产保值增值存在误解，以为转让价格越高，国资保值增值任务完成得越好。从上述几点分析来看，水务等公用事业与制造业等竞争性行业的国资退出有明显不同，其特殊性在于，尽管引入市场机制和社会资本，但仍需承担水业服务的最终责任。高溢价的出让，完全可能意味着，由消费者来埋单，这与我们水务业引进外资的初衷是相违背的。

　　从长远观点来看，如果监控不当，不仅无法做到国有资产的保值增值，甚至会降低供水服务质量、危及城市供水的稳定和安全，进而带来一系列的社会问题。简言之，水业资产高价转让给政府、投资人和社会公众的利益格局带来了极大的压力，极易产生利益冲突与抵触。因此，无论哪一方从角力中胜出，政府都为其现实的融资冲动付出代价。

　　四、供水行业的产权改革要慎重，要坚持以下原则

　　1.要坚持控股权。

　　供水企业作为国有企业，对地方政府来讲，要平衡决策权、市场需求、引资后企业投资力、群众生活等各方面利益关系，对外资控股应慎之又慎。但是，现在许多地方将水厂或整个企业的控股权拱手相让，有的如上海浦东水务50%的股权卖掉了轮流坐庄。产权改革有好处，但不是万能的，不是灵丹妙药，不能包治百病，而且会出现一些新的问题，新股东更多关心的是股权的利益、企业的利益，忽略社会公共利益与城市公用事业的发展，产权改革后很多地方发展规划落空这是一；其二从经营者的出发，投资的股东往往不关心如何降低成本的事，最上心的是怎么向政府申请提高价格。因为降低成本是自己要掏钱，至少是要先掏钱，而提价是向政府向社会公众要钱。再者，政府控制力明显下降，产权不是政府的了，占有权、处置权、收益权政府当然要听所有者的了。政府失去控制力，怎么保障公共利益和公共安全，一旦出了问题又怎么保障城市的安全和社会的稳定。针对这些问题的出现，我们坚持认为城市供水行业产权改革要坚持控股权。

　　2.要建立有效的监督批准机制。

　　建立有效监督制约机制。鉴于一些城市政府的短视行为，应尽快建立起严格的水行业资产出售审查监督制约机制，对人民负责，对社会的可持续发展负责。一是出售国有资产的决定必须经地方人民代表大会审查通过；二是具体方案和内容必须报经上一级人民政府审核批准；三是出售水行业资产的过程有关资料必须对社会公开，签约条件、政府的承诺、政府出售资产后资金的用途、去向等必须接受社会监督，对人民负责，对历史负责。

　　省会城市供水企业要报建设部并由国务院批，县以上城市供水企业要报省建设行业主管部门并由省政府批。

　　最近我国公布了《反垄断法》指出对与国家安全有关的企业转让要进行安全审查，城市自来水本身就与国家许多保密企业、部队和人民群众生命安全有关，理应要进行安全审查。

　　3.要以供水企业为谈判主体。

　　地方政府在产权改革时往往不听企业的意见，有的几乎是包办代替，这是值得注意的倾向。产权改革中，地方政府要尊重供水企业的意见，各项协议要经职代会同意，保证职工的合法权益

　　4.要明确出让资金要用以促进供水事业的发展。

　　5.要将供水事业的发展目标，企业发展规划，供水安全保障作为合作期间的重要职责。

　　五、城市供水改革稳妥的办法是看紧产权，放开主营权

　　为什么一定要先动产权，为什么一定要将国有资产出让转让掉？稳妥的办法，还是先将产权看紧，放开经营权，先多想办法将经营权搞活。城市供水事业企业在许多国外先进国家都是国有的，为什么？因为政府的重要职责之一，就是要向社会提供公共产品和公共服务。城市供水是公益性事业，就应该是政府投资。政府理所当然地应当是城市供水行业的投资主体，城市供水投资政府不管，全靠企业解决本身值得商榷。政府控制但可以不是经营主体。资产是国有的，资产是全民的，可以请有实力的经营班子来经营。经营得好，可以继续授权经营；经营得不好，对不起，可以再请一家公司经营。经营权放开，政府会有较多的主动性和控制力。

　　看紧产权，放开经营权，是对前一段地方城市供水改革的经验总结，也是下一阶段改革必须关注和解决的问题。

　　从国际经验看，城市公用事业的发展也不是全部私营化或者是市场化，有一多半国家仍然保持公用事业国家投资、国家所有、国家控股。国际上，英国是私有化的代表，但也出现了回购的案例。法国坚持国家所有，德国走了中间的道路。日本的“水道法”就明确城市水道由国家即政府经营，我国的香港、台湾也都没有实行私有化。实行特许经营是法国人的经验，但法国经验的核心是坚持设施的国有。因为如果设施不是国有的，也就没有经营期限的设定和到期后设施资产的移交，也就没有经营者履约出色，政府再次授予经营权和授予新的经营期限了。坚持国有，是有效实施政府控制力和实施特许经营制度的重要基础。

　　综上所述，在城市供水行业改革过程中，我们必须充分注意到考虑经济效益与社会效益的和谐统一、优质服务与企业效率要彼此兼顾、市场开放与政府监管的相互兼容，坚持用科学发展观统领和指导供水行业改革。
城市供水改革已经进行了十几年，应该到了认真总结经验教训的时候了，国家有关部门应该出台新的城市供水改革的指导意见。

——以上根据各方意见由浙江省水协秘书长洪觉民及高雅麟整理