（编译：金海 孙笑春）
编者按 英国是世界上最早对水行业实行私有化改革的国家之一。在执行私有化计划过程中，英国政府采用了将整个水行业公有产权完全出售的彻底私有化模式。关于这样一种私有化方式利弊的争论延续至今，甚至有人认为该模式是在当时条件下做出的一种完全错误的选择。
我国水利行业目前正致力于利用“水权”和“水市场”等市场机制来促进水资源的优化配置和合理开发，一些地方政府已陆续采用“ＢＯＴ”等方式积极引进外资和国内民营资本来带动供水和污水处理市场的开发。英国作为水行业市场化的“先行者”，其成功和失败之处无疑可为我国水行业改革和发展提供有益的借鉴。
本文内容来自英国约克大学格林教授撰写的一份英国英格兰和威尔士水行业私有化的案例研究，主要针对英国水行业私有化的背景、私有化的模式和过程、市场监管体制的成功和失败以及其他实行私有化之后的发展情况进行分析，目的是为了揭示实行私有化潜在的种种陷阱和风险。
一、水行业私有化背景
回顾英国水行业私有化的过程，令人感到意外的是即使是在市场机制非常完善、法律体系相当健全的西方主要工业国家之一的英国，其水行业改革的历程也不是一帆风顺的。它受到了政府更迭、经济景气状况、主流经济和政治思潮的演变等多重因素的影响。英国经济在２０世纪８０年代陷入了长期高通胀和低增长的所谓“滞胀”困境之中，为了扭转英国经济发展的颓势，英国保守党上台后推行了以大规模私有化为核心的“撒切尔主义”经济政策，主张大幅度减少政府对经济的直接干预，充分发挥市场机制的力量，以使得英国经济重新焕发生机和活力。供水和污水处理行业，与煤气、电信和铁路等公共基础设施部门在这场大规模私有化的浪潮之中首当其冲。
私有化改革以前，英国环境部在英格兰地区曾设立了９个地区水管理局，威尔士也有类似的机构。地区水管理局是负责本地区水资源统一管理的职能部门，具体职责包括：开源节流（节约用水和开发水源）、供水、污水回收和处理、污染防治和具体的环境改善工作、水区开发（娱乐用）、渔业发展、土地排水和防洪。地区水管理局给英格兰和威尔士的家庭和商业客户提供的用水量占总用水量的７５％，而且１００％的污水处理服务都是他们提供的。
尽管英国环境部为地区水管理局制定了明确的工作目标和效率标准，然而在公有制的情况下，整个水行业的服务水平和运行效率长期停滞不前。与此同时，欧共体又不断推出日益苛刻的环保法规和标准，为了达到欧共体新的环保法规的要求，整个水行业迫切需要政府投入大量的资金进行设备更新和改造。在私有化改革的大气候下，英国政府希望将供水和污水处理设施出售，以使股权分散化，从而减少政府财政的投入，同时还可以开辟一种新的税收来源。政府官员们后来承认，出售公共设施的主要理由是：政府可以将自己解放出来，不再承担为大规模的基础设施投资计划筹集资金的责任。
二、私有化的模式和过程
１．模式的选择
私有资本参与供水行业的范围和方式本身在英国水行业实行私有化时并不是讨论的课题。在撒切尔主义经济学私有化理论的主导下，英国环境部采取了将水行业公有资产全部出售的彻底私有化模式。法国式的各种公私合营模式是供水业完全私有化之外仅有的另一种替代模式，但是英国政府在推行私有化计划时对法国模式似乎并没有给予认真的考虑。
在英国模式下，尽管投资人在私有化初期获得了巨额收益，但从长远来看，水行业的获利能力会逐步萎缩。因为资产所有权后来被证明是吞噬利润的黑洞，而不是利润上升的助推器。因此，现在大多数业内人士都承认，产权彻底剥离（即出售全部资产并转让政府的所有权）的英国模式是错误的。
尽管这次私有化实行的是产权全部剥离的模式，英国政府还是保留了在一定时期之后终止各公司的经营期限的权力。政府颁发给这些公司的经营许可最多为２５年，２５年之后是否需要延期将由政府评估决定。
２．私有化的准备工作
按照原来的私有化计划，英国政府曾打算将地区水管理局、包括其供水和污水处理的资产以及自我管理的职能出售（作为垄断性企业而不是分拆后的竞争性企业来出售），这无疑可以帮助供水公司实现利润的最大化。但是专家们认为，公有的地区水管理局既掌握着公共设施又担负着政府管理职责，集“运动员”和“裁判员”两个角色于一身，因而无法对其进行整体私有化。
为了解决上述问题，英国政府新成立了国家河流管理局，接管原先由地区水管理局负责承担的环境保护、水质监督和流域管理职能。原地区水管理局被剥离政府行政职能以后，成为单纯的基础设施运营部门，负责向用户提供饮用水和污水处理服务。至此，地区水管理局的私有化才真正开始进行，但是与原来的计划相比，已经出现了较大的调整。
３．公有资产的估算和出售
１９８９年，英国整个供水业估价超过３５０亿英镑。但同年１２月，政府将其在英格兰和威尔士的１０个供水公司的全部股份出售时，获得的最终净收益只有３６亿英镑。这主要是由以下因素造成的：
首先，政府当时认为这个行业需要新筹集并投入２６０亿英镑进行更新改造，只有这样才能够达到欧共体新颁布的环保标准。
其次，政府为了给私有化的供水公司创造良好的运营条件，使其能够履行在经济和环保方面的职责，免除了供水公司５２亿英镑的债务，减免了１０亿英镑的税款，同时还向公司注入了１５亿英镑的现金。除此之外，为了完成产权出售计划，政府在宣传方面支出了２１００万英镑，在广告和顾问人员身上支出了１．３１亿英镑，对签约的公司还提供了１．３２亿英镑的奖励资金。
最后，１０家新公司的老总们巧妙利用了政府私有化计划的时间表。在出售股权的日子到来之前一个星期谈判仍在如火如荼地进行。环境部仍然没有与１０家新公司的老总们谈妥具体的条款。在这个星期之内，政府出售资产的价格从５７亿英镑下跌到４４亿英镑，而双方约定的政府注入现金额却上升到１５亿英镑。这１０家公司的老总们也知道环境部就出售股权排定的时间表很紧迫，因此，利用这一点作为他们的谈判筹码。在出售计划完成时，资产出售的价格又再次下降到３６亿英镑。
４．向海外出售股份
英国国内投资者对购买供水公司的股份热情很高，但是，英国环境部认为，向海外出售股份将“对定价产生某些积极作用，而且可能降低包销佣金”。他们还认为，“从收益上来看，纳税人还可以获得实质性的好处”。
最终，１４．５％的股权（相当于３．０６亿股）还是出售给了其他国家的投资者（主要是日本和加拿大）。在出售期间，阿兰·威廉斯议员表示，“４．０３亿股就这样出售给了其他国家，我的纳税人就这样放弃了本应该属于他们的钱，并给这些公司注入现金；同时，政府负责出售资产事务的官员们还因为自己给加拿大和日本提供了类似给予第三世界的援助而沾沾自喜。实际上，对我们没有任何贡献的海外投资者从中敲了我们的竹杠，他们进场收购只是为了偷窃我们的资产。”
５．水价常数Ｋ的确定
私有化过程中，谈判的另一个焦点问题是水价常数Ｋ的确定，Ｋ代表超出通货膨胀率之上的一个常数。各家供水公司被允许根据这个常数来提高水价。英国环境部在确定常数Ｋ时，要考虑有关各方的不同利益，特别是要在保证供水公司的营利能力和保证消费者利益不受侵害之间取得平衡。环境部国务秘书担负着监管者和所有者的双重角色，其职责首先是确保供水公司能够在市场上生存，其次是确保消费者利益不受到垄断性供水公司的侵害。因此，在确定常数Ｋ时，如果只考虑公司利润的最大化，是违反法律规定的。
有一些专业人士认为，尽管聘用了很多咨询专家，英国环境部当年在分析各家供水公司在各种条件下的财务状况时所采用的方法仍存在很严重的问题。在设定常数Ｋ方面，鉴于环境部和各家公司的头头们在最后时刻的讨价还价，先前在这上面所花费的大量时间和金钱（支付给咨询人员）是没有多少价值的。实际上，纳税人受到了双重的打击。为了筹集到巨额的资金，不仅公有的资产被廉价出售，纳税人还要支出更高的水费，从而再次付出代价。
三、水行业监管体系的建立及评价
在剥离了原地区水管理局所承担的政府管理职能并将其私有化的同时，英国政府另行建立了一整套监管体系，以便对整个水行业进行监督和调控。其基本架构是将环境、经济和社会以及饮用水质量三个方面的监管职能分别纳入三个独立的监管部门。将原国家河流管理局并入环境署（Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ Ａｇｅｎｃｙ），具体负责环境保护方面的监管；新成立供水服务办公室，负责经济和社会方面的监管；新成立饮用水监督委员会，作为饮用水水质的监管单位。
不同监管部门职责的划分一度曾造成环境署（ＥＡ）和供水服务办公室（ＯＦＷＡＴ）之间关系紧张。私有化后的供水公司认为，他们从这两个机构获得的信息相互矛盾。环境署要求公司投入更多的资金来改善环境，并认为用户愿意为此买单。而ＯＦＷＡＴ则认为，用户希望供水公司降低收费。ＯＦＷＡＴ的权力意味着它在批准环境改善投资计划方面扮演重要的角色。各供水公司认为，这两个监管机构之间的分歧使他们感到无所适从，但有一点具有积极的意义，即两个相互独立的监管机构之间的所有分歧都是公开的、透明的。假设所有的政策都由一个监管机构负责制定，政策的透明度就不可能提高。
１．经济和社会方面的监管
①ＯＦＷＡＴ的职责
ＯＦＷＡＴ管理权是由供水服务局局长行使的，局长是英格兰和威尔士供水和污水处理行业的经济监管人。
其首要职责是保证供水和污水处理公司要按照供水法案的规定正确履行其职责；公司有能力自负盈亏、自我发展，尤其要保证其投资获得合理的回报。
其次要任务是保护消费者，从而保证公司在确定和收取水费时不出现偏袒和歧视现象，农村地区的消费者得到切实的保护。这意味着，消费者支出的费用一般都反映消费者要求得到净水、污水处理和排水服务所需要支出的成本费用。消费者的其他权益要受到保护，包括服务质量以及在私有化时曾转让给供水公司的土地的出售和自那时起公司所购买土地的收益。
②监管效果的评价
定价权一直是ＯＦＷＡＴ管理职责当中最有争议的一个问题。争论的焦点是水行业私有化以来水费上升的幅度是否过大的问题。全国消费者协会认为，消费者“多年以来一直付出了不应该支付的高额费用。”
ＯＦＷＡＴ主要通过确定“Ｋ”常数的方法来控制年度水价的上升幅度，“Ｋ”常数一旦确定，有效期为５年。ＯＦＷＡＴ对各供水公司设定的“Ｋ”常数有所不同，以反映各公司的历史和经营情况的差异。１９８９～１９９０年度（实行私有化的第一年）每个家庭平均水费和污水处理费大约为１１８英镑，而到１９９７～１９９８年度已上升到２３０英镑，增长了９５％。
按照供水公司的说法，水费之所以出现大幅度增长是因为供水公司要为执行欧共体环保标准筹集资金。供水公司相信，尽管如此，私营供水行业与公共部门相比，可用更少的资金投入（由于效率提高）实现其资本投入计划。Ｗｅｓｓｅｘ供水公司的执行总裁科林·斯克莱特认为，在实行私有化之前，供水收费的上涨速度一般高出通胀率４％，而在实行私有化之后，供水收费上涨速度只比通胀率高出２％。
但是，全国消费者协会认为政府当年之所以廉价出售公有资产就是为了帮助供水公司为履行新环保标准而筹集资金，而且政府曾认为供水公司应当有能力为其资本投资项目募集到私人资本，而不是大幅度提高水价。全国消费者协会还进一步指出，为资本支出计划筹措资金应当通过其他途径，不能够仅仅采取增加消费者负担的方法，认为供水公司“在通过其他渠道如增加贷款等募集资金方面所做的工作远远不够，而且在如何利用股权来募集资金方面也没有采取任何值得称道的努力。”另外，全国消费者协会对水行业过高的投资回报率也多有指责，股东们在实行私有化之后（２０００年以前）每年都可以获得２４％的回报率，而同期的伦敦金融时报综合股票指数的年增长率仅为１３％。全国消费者协会表示，“供水公司股东获得这样高的回报率是不合适的，因为这是一个低风险的垄断行业。”
对全国消费者协会的上述指责，科林·斯克莱特先生反驳说，“通过提高水价筹集资金，将有利于提高公司的经营状况，消费者将从中获得永久的好处。截至该财务年度，供水公司的资产负债率最高可以达到６０％强。如果我们从几年前开始通过举债筹集资金，很快就会达到该比率限制；而采取提高收费标准筹集资金的方法就可以晚一些达到资产负债比率限制。我们募集的资金当中大约１／３来自直接向消费者加价收取的费用，另外２／３是通过贷款募集的。”但是他也承认，为期５年的价格限制意味着消费者要等待１０年的时间才可以享受效率提高带来的好处，从中短期来看，消费者为了支付用水费用必须勒紧裤腰带，但股东们却可以直接从供水公司的业绩表现中获利。
迫于消费者团体和新闻媒介的种种压力，ＯＦＷＡＴ在制定新的５年水价限制时（自１９９９年起生效，当时新一届政府已经选举产生），决定要求各供水公司将水价平均下调１２．３％。ＯＦＷＡＴ认为，由于各供水公司在资本投入方面提高了效率，降低了运营成本，节省下来的费用在不断提高水价的情况下应当返还给消费者；尽管ＯＦＷＡＴ大幅度地调低了价格，但是，全国消费者协会在其向ＯＦＷＡＴ递交的咨询文件中还是认为，降价的幅度不算太大，供水公司完全可以调低水价１９％～２６％，并不会对其财务能力构成损害。按照全国消费者协会的说法，供水公司是故意高估其资本投入计划所需要的费用（其费用安排计划须经ＯＦＷＡＴ的批准），借此来提高水价以筹集资金，然后才生成那么大的效率节约经费；但是，这笔巨额的效率节约经费长期以来就一直用来回报股东，并没有返还给消费者。
按照该行业自己的说法，调低价格是不正确的，而且业内人士也否认他们故意高估成本费用。他们坚持认为，只有消费者才是降价的真正受害者。本来可以执行的环境改善计划现在不得不推迟执行，而新的环保法律又即将出台。这一切带来的直接后果是，在制定下一个５年期的价格时，为了使收取的费用反映成本，水价将不得不大幅度提高。当然，ＯＦＷＡＴ将在下一次价格评估时做出什么样的决定，以及供水公司所作的种种预测是否正确，还有待观察。
２．环境监管和效果评价
作为环境监管部门，环境署除了履行对供水行业监管的职责之外，还承担着更大的职责，包括通过加强行业管理来保护和改善英格兰和威尔士的环境、防洪救灾、保护水资源以及改善野生动物的栖息地。
在供水方面，环境署负责保护和提高淡水（包括地下水和地表水）的水质，确保供水水质适合居民和生态系统使用。环境署还承担防止污染和对制造污染人进行处罚的责任。
环境署还承担另外一种责任，即确保英格兰和威尔士的水资源得到适当的利用。他们对当地的水资源进行监控，颁发“取水许可证”，对从环境中抽取的水量实施限制。他们制定了一个长远的水资源使用规划，确保当地的水资源能够满足社会和环境在未来２５年内的用水需求。
环境署已经成功地推动供水公司（和其他行业）承担起防治水污染的责任。１９９９年，环境署在一份报告中指出，当年总共发生了１４３７４起水污染事件，其中２２７起受到了处罚，１１３起受到了警告，罚款总额超过了１１０万英镑。２０００年水污染最严重的前１０家公司中有７家是供水公司。
ＯＦＷＡＴ全国消费者委员会游说环境署，希望更多地关注改善环境计划所需费用及收益。“当水消费者被要求为改善环境承担费用时，他们期望他们的付出能够物有所值。”
３．水质监管和效果评价
在供水业实行私有化之后，１９９０年１月成立了饮用水监督委员会。其主要职责是保护及检查英格兰及威尔士的饮用水质量标准。他们负责处理消费者投诉并调查与水质相关的事故。调查结果出来后，他们有权对相关责任公司进行处罚。
若有公司未达到规定标准，他们必须对其系统进行改进，至于是长期还是短期改进，取决于问题的性质。监督委员会认为一些未达标行为系小过失或不可能再犯，在这些情况下，他们判定不需采取进一步措施。监督委员会有责任要求公司及时做出改正。监督委员会的职责并不仅限于执法，他们还对一些好的供水方法进行鼓励。
饮用水监督委员会的工作卓有成效，一个重要的衡量标准是，实行私有化以来，消费者用水的水质有了很大的改善。结果显示“强硬的监管制度”确实十分有效，而且，供水公司也确实“改善了经营业绩”。
四、结论
总而言之，水行业私有化是英国政府发起的一项极其复杂的工程，它缺乏足够的前瞻性思考和与公众的充分磋商。这导致政府决定采用将产权全部出售的彻底私有化模式。这一抉择不一定正确，且似乎没有考虑过其他替代的私有化模式。
政府有明确的责任保证在出售一个行业的公有资产时，纳税人应得到合理的价格。但是英国政府出售公有资产的主要动机是减轻自身的财务负担，所以在定价时显得过于慷慨，伦敦金融城的咨询专家们、英国和海外的股东们似乎成为这一廉价出让交易的最大受益者。
回顾消费者是否从私有化中受益以及贫困的消费者是否受到严重影响时，这一画面并不非常清晰。在私有化之前，水价相对较低，但是消费者得到的服务很差，环境状况日趋恶化。而私有化之后，消费者得到的服务及饮用水质量已经得到明显改善，环境状况恶化的局面也得到扭转，但是他们必须在短期内接受水费的大幅度上涨。至于服务和环境的改善是否应归功于水行业私有化，人们仍有不同的看法。在私有化之前没有独立的监管机构来保护消费者的利益，所以有人认为，上述改善的关键其实是独立监管体系的建立，即使是在原先公有制的模式下，独立监管体系也可以实现改进服务和保护环境的目标。至于水费上涨幅度是否合理的问题，也存在类似的争论，主流的观点认为，私有供水公司使该行业效率大为提高，因此从长期来说降低了消费者的费用，如果仍沿用公有体制，消费者相比之下可能要付出更高的费用。当然，在私有化初期，人们也付出了水费大幅上涨的代价，而且在提高效率的过程中各公司曾大量裁员，股东是最大的受益人。
政府加强了普遍服务及商业供水之间的联系，因而限制了用水打表并取消了供水公司因某些低收入家庭付不起水费而中断供水的权力。如果没有强有力、面面俱到和井然有序的监管，私有化对消费者，尤其是对低收入家庭而言，可能就会是一场灾难。
政府和供水业对于未来似乎有不同的想法。两者都希望扩大竞争的范围，但对如何进行竞争又有不同的理解。对于消费者而言，断言哪一种方式最好还为时过早。但人们希望政府和公司能达成一致，将消费者权益放在中心地位并保护贫困人口的利益。 |
